【www.164.net(澳门新葡亰平台游戏)】显性存款保险制度的国际比较与启示

                  

   中国的存款保险制度在未来实践中要注意以下几个问题:首先,应因地制宜,实行符合我国国情的显性存保制度,不能简单地仿效国外某一模式。其次,应弱化存款保险的审慎监管权力。如何建立存保机构与银行监管部门的沟通、协调机制,在很大程度上决定着这个制度的实践效果。第三,可参考人均收入、人均存款等因素,尽量保证赔偿限额能够覆盖绝大多数储户和绝大多数账户。第四,在保费定价上,广大中小银行机构(尤其是农村机构)的平均风险远高于国有大型银行和股份制商业银行,差异化费率,缴纳更高的保费,会加剧其在竞争中的劣势,与更高层面的国家政策不相契合。有鉴于此,可在存款保险制度实施初期,根据银行的类型(而不是风险)来实施差别费率。

酝酿20多年的存款保险制度即将建立,这次重大改革将使中国金融业发展迎来全新局面

  曾刚

  ⊙曾刚

存款保险,让您的存款更保险

  从国际经验来看,金融市场化进程(利率市场化、市场准入放松,等等)不可避免地会引致一定程度的风险,及时建立与之相适应的金融安全网,是确保市场化平稳推进的重要前提条件。作为现代金融安全网的重要组成部分,显性存款保险制度自然成为我国加快金融市场化改革中,一个无法回避的话题。

  存款保险是现代金融安全网的核心内容,是维护金融稳定和处置问题金融机构的重要制度保障。在国内,有关存款保险制度的研究和讨论由来已久。近年来,随着金融改革深入,尤其是利率市场化加速,银行体系的潜在风险开始不断增大,建立存款保险制度的迫切性也有所上升。也正因为此,十八届三中全会的《决定》指出,要“建立存款保险制度,完善金融机构市场化退出机制”,由此成为新时期中国金融改革的重要内容之一。

廿载磨一剑,今朝终出鞘。

  为加深对相关问题的了解,我们以金融稳定委员会 [Financial Stability
Board(FSB),成立于2009年,由G20峰会发起成立,成员国包括G20国家以及西班牙、荷兰、瑞士、新加坡等国家和中国香港地区,总共24个成员,涵盖了世界主要经济体。考虑到中国经济规模较大,小型经济体的经验不足为镜鉴,故选择FSB成员作为主要考察对象。]的调查为基础,对全球主要经济体显性存保制度的实施情况和最新变化做一个简单的比较和总结,以期对我国即将开始的相关改革提供一些参考和借鉴。

  从发展历史看,真正意义上的存款保险制度始于美国。为挽救经济危机中行将崩溃的银行体系,美国国会在1933
年通过《格拉斯—斯蒂格尔法》,要求建立存款保险体系。在此背景下,联邦存款保险公司(FDIC)于1934
年正式成立。之后,到了20
世纪60年代初,才有少数国家(如印度)开始效仿,但未成为普遍做法。到20
世纪七八十年代后,大规模金融危机频繁爆发,更多经济体为提振社会信心、维护金融体系稳定,存保制度开始被逐步接纳。不过,由于发展历程和内外环境上存在差异,各国存保制度形神各异,相去甚远。哪一种模式更优?理论与实践上都还无定论。

11月30日下午5点,国务院法制办公室全文公布《存款保险条例》,向社会各界征求意见,标志着酝酿20多年的存款保险制度即将建立。

  存保制度概况

  首先,在存款保险制度架构上。许多国家同时存在不止一个存款保险机制,像美国、德国、意大利、日本和加拿大等国均是这种情况。在这些国家中,不同的存保制度往往对应着不同类型的银行业机构,比如商业银行、信用合作社等。从组织结构来看,建立显性存保制度的国家,其形式也各有不同,既有公司形式,也有非公司形式(如存保基金)。

一项基础制度

  根据FSB的调查,截止到2012年,其24个成员经济体中,已有21个建立了显性存款保险制度,中国、南非和沙特阿拉伯等3个国家尚未设立。在FSB成员中,最新引入该制度的国家为澳大利亚,成立于2008年金融危机爆发之后。

  其次,在管理模式上。一些国家(阿根廷、巴西、意大利、西班牙和瑞士)的存保制度采用的私营模式,由市场参与者(主要是银行以及信用社等)自发组织并管理,还有一些国家(如法国、德国和日本)则采取公私合营方式,其他国家则全部由官方建立并管理。

世界上110多个国家和地区建立了存款保险制度

  在采纳显性存保制度的FSB成员中,有6个国家同时存在不止一个存款保险制度,其他成员则只有一个。在这些存在多个存保制度的成员中,不同的存保制度往往对应着不同类型的银行业机构,比如,美国(2个)、巴西(4个)分别针对商业银行和信用社,德国(6个)分别针对商业银行(4个)和信用社及储蓄银行(2个),意大利(2个)分别针对股份制(合作)银行和互助银行,日本(2个)分别针对银行(包括信用合作社)和农业、渔业金库,加拿大则分别针对联邦注册机构和省注册的机构。

  第三,在授权模式上。各国存保制度在授权模式上的差异最为明显。根据现有划分标准,大致有三种主要的模式,即“付款箱”(Paybox)、“成本最小”(Loss
minimizer)和“风险最小”(Riskminimizer)。“付款箱”是最基本的一种存款保险制度,在这种模式中,存保机构的主要职责是在银行被关闭或破产时对存款人进行赔付,不具有审慎监管职责或干预银行机构的权利。目前采取付款箱模式的主要国家(地区)包括德国、澳大利亚、印度、中国香港、荷兰、新加坡、瑞士和英国等。

存款保险制度又称存款保障制度,通俗地说,是指国家以立法的形式,强制要求银行、信用社等吸收存款的金融机构按规定缴纳保费,形成存款保险基金,当个别银行经营出现问题、存款人利益可能受损时,及时动用存款保险基金向存款人偿付受保存款,并采取必要措施维护存款及存款保险基金安全的制度。

  从组织结构来看,建立显性存保制度的21个FSB成员中,有19个成员的显性存保制度都独立运作,当然,采取的形式各异,既有公司形式(主流模式),也有非公司形式(如基金,香港)。在两个非独立运作的国家中,荷兰的存保制度从属于中央银行,澳大利亚则从属于银行监管部门。

  “风险最小”模式中,存保机构权力较大,类似于一个新的银行监管主体。其权限不仅包括对存保基金或存保机构所面临的风险与(已形成的)损失进行管理,而且还包括对健全机构及其风险形成过程进行监督管理,以实现预先防范风险和及时化解风险的目标。在实践中,采用风险最小模式的国家较少,代表是美国。“成本最小”的权限介于以上两者之间,相对更接近于“付款箱”模式,采用此模式的主要国家包括日本、法国、俄罗斯、加拿大、意大利等。

现代意义上的存款保险制度诞生于上世纪大萧条时期的美国。1929年至1933年,美国有9755家银行倒闭,年均倒闭2400多家,存款人和银行业风声鹤唳,陷入极度恐慌。为此,美国于1933年出台《格拉斯—斯蒂格尔法》,成立联邦存款保险公司,将全美97%的存款人纳入保障。这样一来,当银行发生问题时,储户不必盲目挤兑,遏制了恐慌情绪的蔓延,维护了银行体系的稳定。

  从管理模式看,有5个国家(阿根廷、巴西、意大利、西班牙和瑞士)的存保制度采用的是私营模式,由市场参与者(主要是银行)自行建立并管理;有3个国家(法国、德国和日本)采取了公私合营方式;其他成员则全部由官方建立并管理。考虑到强制性保险已成为存保制度的核心原则,官方管理也基本已成为国际实践的主流模式。

  第四,在保障范围上。受经济发展水平和其他因素的影响,各国存款保障的限额也相差甚大。在21个金融稳定理事会(FSB)成员国中,保障限额最高的是澳大利亚,为100万澳元,最低的是印度,为2240美元,21个国家平均为14.5万美元;用保障限额与人均GDP之比来衡量,印度尼西亚最高,为8000%,阿根廷最低,为80%;从受保障的存款金额占全部存款的比重来看,美国最高,达到79%,新加坡最低,为19%,21个国家平均为41%;在受保障的账户数占全部账户比重方面,巴西最高,为98.9%,意大利最低,为55%,21个国家平均为84%。

“存款保险制度建立的最初10年里,美国每年倒闭的银行锐减为50家左右;其后从1945年至1980年,每年只有5家左右银行倒闭”,国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长魏加宁说。

  显性存保制度的主要特征

  最后,在保费定价上。主要有单一保费和基于风险的差异化保费两种。所谓单一保费是指所有投保机构,无论风险大小和类别差异,均采用统一的保费标准,当然,保费标准可以随时间推移和环境变化进行调整。基于风险的差异化保费则是指根据投保机构的风险情况征收不同费率水平,高风险机构收取的费用较高,低风险机构收取的费用较低。根据可获得的资料,在主要经济体的实践中,目前两种模式的使用大致相当。

时至今日,存款保险已是市场经济条件下各国普遍实施的、基础性的金融制度。目前,世界上有110多个国家和地区建立了存款保险制度。二十国集团成员中,除南非、沙特和我国外,都已建立了这项制度。

  具体而言,显性存保制度涉及功能定位、授权、覆盖范围以及保费定价等诸多方面,不同国家在实践中各有差异。

  尽管正式方案到目前为止仍未推出,但相关媒体报道显示,中国的存款保险制度在实施之初,极有可能采用基金的模式,在保费方面则倾向于使用差异化风险定价。此外,媒体报道也提到了存保机构的现场检查权方面的问题,等等。由于尚无具体的方案,我们还无从对国内的存保制度做更为全面的评价,而主要是根据国际实践,以及上面所提到的几方面信息,提出几个在未来实践中需要注意的问题。

在我国,存款保险制度可谓充分酝酿、坚定前行。早在1993年,《国务院关于金融体制改革的决定》就提出,“建立存款保险基金,保障社会公众利益”。

  1.存保制度的目标

  首先,应因地制宜,实行符合我国国情的显性存保制度。从国际经验看,各国存保制度差异巨大,很难简单以其中某个国家作为模板进行仿效,否则,由于内外部环境的不同,实际效果或可能南辕北辙。为此,建议在设计制度细节和推进时,应充分考虑我国的实际情况,包括经济发展水平、银行业发展路径、银行业结构以及公众的认知与接受程度,等等,不宜片面行事。

历经20多年的风雨磨砺,我国存款保险制度终将横空出世。

  从理论上而言,建立显性存款保险制度的主要目的在于保护存款人,但在实践中,也有部分国家将其扩展到维护金融稳定的层面。21个建立了显性存保制度的FSB成员,都以法律或法规的形式对存保制度的目标进行了明确表述,其中,有9个成员将其界定为存款人保护,另外12个成员则在此之外,还提到了促进金融稳定。

  其次,应弱化存款保险的审慎监管权力。从国际经验看,仅有少数国家(以美国为代表)的存保机构负有较强的监管职能,溯其根源,是因为其成立时间较早,而当时银行监管相对粗糙,存保机构的介入不失为一个有益的补充。而在绝大多数国家引入存保制度时,特别是上世纪80年代末以来,在巴塞尔委员会的推动下,对银行业的监管已达到相当专业和复杂的程度。在这种背景下,引入一个新的机构来填补监管真空的意义不大,反倒可能引发严重的监管扭曲。具体而言,在存保机构具有一定现场检查权的情况下,其检查内容、整改及处罚所能涉及的范围,与现有银行监管机构如何分工和协调,是一个很有意思的问题。如果二者的标准和导向不统一,银行应该如何处置?这到底是会降低银行风险,还是加大银行风险?怕都不是很好回答的问题。从这个角度看,如何建立存保机构与银行监管部门的沟通、协调机制,在很大程度上决定着这个制度的实践效果。

一次重大改革

  尽管越来越多的国家在存保制度的目标表述中提到金融稳定,但这不意味着其主要功能发生了转移和变化。存保制度之于金融稳定的意义,正在于通过更有效地保护存款人,进而稳定公众对银行体系的信心。

  第三,存款保险的覆盖范围上。从国外实践看,在那些之前存在隐性担保或全额保险的国家,存款保险制度的引入在短期内可能对中小银行产生负面冲击(如公众将中小银行的存款转移到大银行,以规避风险),反倒会对金融稳定造成威胁。因此,建议在确定存款保险的覆盖范围(受保险账户的类型及最高受保限额)时,可参考人均收入、人均存款等因素,尽量保证赔偿限额能够覆盖绝大多数储户和绝大多数账户。此外,在实施进程上也可考虑从全额保险逐步过渡到限额保险,以避免对中小银行的不利影响。

有利于更好地保护存款人权益、加强和完善金融安全网、为下一步金融改革创造条件

  2.存保制度的授权

  第四,在保费定价上,虽然基于风险的差异化定价能产生较好的激励效果,并在长期内降低存款保险基金的损失。但风险定价同样有内在缺陷,一是会提高问题银行的资金成本,加大其风险暴露;二是由于风险评估本身存在顺周期性(即经济上升期风险较小,经济下行期风险较大),差异化定价可能会放大银行的周期性风险。具体到中国,由于外部环境和自身管理方面的原因,广大中小银行机构(尤其是农村机构)的平均风险远高于国有大型银行和股份制商业银行,差异化费率或许意味着应该缴纳较高比例的保费。这些中小银行机构在与大银行的竞争中本已处于劣势,缴纳更高的保费,会加剧其在竞争中的劣势。如果考虑到许多中小银行的客户以小微企业和农户为主,这甚至还可能影响到这些客户的融资成本和资金可得性,与更高层面的国家政策不相契合。有鉴于此,可考虑采纳一些专家的建议,在存款保险制度实施初期,根据银行的类型(而不是风险)来实施差别费率,即将银行分为国有银行、股份制银行、城商行和信用社等类别,各类别分别适用不同的费率区间。在这个阶段中,原则上,风险更大的中小机构所适用的费率区间应更低。而在同一类型内部,可在根据各机构风险大小的不同,进行差异化定价。等到未来制度更为成熟,相关基础条件更为完善之后,再考虑向更科学的风险费率方式调整。

这是一次意义深远的重大金融改革。

  由于目标不同,各成员存保制度在实践中的权力范围也有着很大的差异,根据现有的划分标准,大致可以分为三种主要的授权模式,即“付款箱模式”(Paybox)、“成本最小模式”(Loss
minimiser)和“风险最小模式”(Risk minimiser)。

  (作者系中国社科院金融所银行研究室主任)

——建立存款保险制度,有利于更好地保护存款人权益,维护金融市场和公众对我国银行体系的信心。

  “付款箱”是最基本的一种存款保险制度,在这种模式中,存保机构的主要职责是在银行被关闭或破产时对存款人进行赔付,不具有审慎监管职责或干预银行机构的权利。当然,在实践中,在一些国家的付款箱模式中,存款保险机构仍然具备一些额外的权力,以便为机构重组和存款赔付提供便利。简单概括起来,付款箱模式具有以下一些基本的特征:一是仅在银行关闭或破产后才发挥作用,之前除收取保费和管理保险基金外,没有其他权力;二是直接运行成本较低,管理模式也相对简单;三是与金融安全网其他制度(如银行监管部门和中央银行)之间的协调成本较低,这反过来也会降低银行的成本。在FSB的成员中,目前采取付款箱模式的国家(地区)包括德国、澳大利亚、印度、英国、阿根廷、巴西、荷兰、新加坡、瑞士和中国香港等。

存款保险制度以立法的形式为公众存款安全提供明确的法律保障,有助于形成“存款有安全保障”的稳定预期;同时,要求设立专门的存款保险基金,如果个别金融机构出现问题,最终可用存款保险基金进行及时偿付,有助于保护存款人权益。

  “成本最小模式”的主要职责是在提供存款赔付的同时,尽可能减少存保基金或存保机构面临的风险和损失。与“付款箱”模式相比,成本最小制度在资产处置方面会具有一定的权力,往往有权介入破产机构资产、负债的处置,并在机构破产和存款人得到赔付之后的债权回收方面具有一定的优先权。总体上讲,成本最小模式的主要权力仍限于银行关闭或破产之后的风险管理和处置,不具有事前的审慎监管功能,是付款箱制度基础之上的一种扩展。在FSB的成员中,目前采取成本最小模式的国家包括日本、法国、俄罗斯、加拿大、意大利、墨西哥、西班牙、土耳其和印度尼西亚等。

“从2008年至2011年底,美国联邦存款保险公司先后关闭了414家银行,平均每三天一家,但却没有一家银行出现挤兑现象,绝大多数储户也没有因为银行倒闭而受到任何影响,存款保险制度在其中居功至伟”,中国银行国际金融研究所副所长宗良说。

  “风险最小模式”的主要职责不仅包括对存保基金或存保机构所面临的风险与(已形成的)损失进行管理,而且还包括对健全机构及其风险形成过程进行监督管理,以实现预先防范风险和及时化解风险的目标。在这种模式下,存保制度拥有相当宽泛的功能与权力,类似于一个新的银行监管主体。在实践中,采用风险最小模式的国家较少,FSB成员中只有美国和韩国属于此类。

——建立存款保险制度,有利于进一步加强和完善我国金融安全网,增强我国金融业抵御和处置风险的能力。

  3.存保制度的覆盖范围

一般来说,完善的金融安全网由中央银行最后贷款人职能、审慎监管和存款保险制度三个部分组成。中央银行可以通过加强宏观管理、提供流动性支持等措施维护银行体系稳定;审慎监管有利于促进银行稳健合规经营;存款保险制度的作用则主要体现在三个方面:

  从世界范围内的实践来看,存款保险制度的成员管理大概有两种模式,即强制加入与自愿加入模式,这与存保制度的管理类型有关,一般说来,私营的存保制度更多采用的是自愿加入,国家管理的制度则大多要求强制加入。从理论上讲,强制保险制度能有效解决自愿加入时可能出现的逆向选择问题,而且,政府管理的背景也能有效提升存保制度的可信度,因而,从发展趋势上看,强制保险已成为显性存保制度的主流。《有效存款保险制度核心原则》(2009)中,第8条指出“存款保险制度宜采用强制投保以避免逆向选择”,即是对这一趋势的认可。

其一,通过宣布明确的法律保障政策,稳定市场和存款人信心,切断恐慌心理和风险的传染链条,防止形成区域性、系统性风险。

  在受保障存款的类型上,不同国家之间有所差异。在FSB的所有成员中,活期存款、定期存款以及非居民的储蓄存款都在承保范围之内,而且,大多数成员的存保制度还涉及外汇存款(16个成员)、非金融企业存款(19个成员)和公共实体存款(12个成员)。至于银行之间的存款,除美国、加拿大、澳大利亚和印度尼西亚等4个国家外,则不在受保障的范围。

其二,通过加强对金融机构的市场约束,促使其稳健经营;同时,及时采取纠正措施,对风险做到“早发现”和“早处置”。

  受经济发展水平和其他因素的影响,各成员存款保障的限额也相差甚大。在FSB成员中,保障限额最高的为澳大利亚,为100万美元,最低的是印度,为2240美元,21个成员平均为14.5万美元;用保障限额与人均GDP之比来衡量,印度尼西亚最高,为8000%,阿根廷最低,为80%;从受保障的存款金额占全部存款的比重来看,美国最高,达到79%,新加坡最低,为19%,21个成员平均为41%;在受保障的存款账户占全部账户数量方面,巴西最高,为98.9%,意大利最低,为55%,21个成员平均为84%。

从公布的《存款保险条例》看,我国的存款保险制度将实行风险差别费率,对风险较高的金融机构收取较高的存款保险费率,反之,收取较低的存款保险费率;我国的存款保险制度还将具有保费征收、存款赔付、信息收集、核查、风险警示、早期纠正、风险处置等基本职能。

  4.存保制度的融资与定价

为什么这样设计?这要从美国储贷危机说起。

  为保证对存款人的赔付,存款保险制度必须要取得足够的资金,特别是在金融动荡时期,往往还需要获得临时性的流动资金来源。从国际经验来看,各国存保制度的常规性资金来源大致有两种模式,一是事前融资,即在风险和损失发生之前,通过各种渠道建立起未来应对损失的风险储备金;一是事后融资,即在实际的破产和损失发生之后,再根据成本的大小临时向政府或投保机构进行筹资(如向投保银行收取保费)。从目前的情况来看,事前融资已逐渐成为相对主流模式,在FSB成员中,有16个成员的存保制度采用的是事前融资,另外5个成员(英国、意大利、澳大利亚、荷兰和瑞士)则仍沿用事后融资方式。

20世纪80年代,美国放开利率管制,大量金融机构高息揽储,结果形成了大规模的储贷危机,大约3000家储贷机构和银行倒闭。美国从储贷危机中总结教训,于1991年立法引入风险差别费率机制,并赋予存款保险机构适度监管功能。如今,越来越多的国家接受了这两种制度安排。

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