民办教育培训机构的治理困境与政策应对

原标题:民办教育培训机构的治理困境与政策应对

11月7日上午,十二届人大常委会第二十四次会议审议并通过了新版的《民办教育促进法》。其中,最引人关注的条款是民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校,但是不得设立实施义务教育的营利性民办学校。修正案自2017年9月1日起施行。

新华社北京8月15日电
题:新闻分析:保障民办学校办学自主权规范集团化办学行为——透视民办教育促进法实施条例修订草案五大看点

文:李曼|北京教育科学研究院教育发展研究中心助理研究员,博士;刘熙|北京教育科学研究院教育发展研究中心助理研究员,硕士

本次《民办教育促进法》三审通过后,将对民办幼教幼教行业带来哪些影响呢?

新华社记者 胡浩

文章字数约8600字,阅读约需18分钟

一、消除教育资产证券化障碍

日前,司法部就《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》公开征求意见。与现行实施条例相比,修订草案作出较大调整,进一步增加和明确了扶持政策,并在完善设立与审批制度、保障办学自主权、规范集团化办学行为、规范培训教育机构等作出规定。

近年来,民办教育培训机构在满足学生多样化需求、推动教育模式改革与创新上发挥了越来越大的作用,但也出现了“举办者圈钱跑路”“虚假宣传”
“课程超前违背学生身心发展规律”
“教师过度包装”等问题,扰乱了行业发展秩序,对中小学“减负”也起到负面作用,导致“校内减负”演变为“校外增负”。为此2018年年初教育部、民政部、人社部、工商总局(市场监管总局)联合印发《教育部办公厅等四部门关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》。随后,教育部办公厅发文将专项治理活动列为2018年“奋进之笔”重点攻坚计划,要求各省于4月20日前出台专项治理工作方案。在专项治理行动中,教育行政部门监管范围的边界在哪里、如何加强事中事后管理、不同主管部门的政策如何衔接等都是政策执行中的难题。在这一背景下研究民办教育培训机构治理,有利于明确各级政府的监管责任,对落实《中华人民共和国民办教育促进法》、规范民办教育培训机构发展以及提升专项治理行动的治理成效等都具有重大的意义。

本次民促法修法的核心是:民办教育机构的营利性和非营利性的分类管理。

近年来,我国民办教育快速发展。据教育部统计,到2017年底,全国已有民办学校17.76万所,比上年增加6668所,民办学校在校生5120.47万人,比上年增加了295.10万人。

一、民办教育培训机构治理的现实困境

根据最新民办教育促进法的规定,除了因为小学、初中处于义务教育阶段,禁止设立营利性民办学校外,其他民办学校可以选择登记为营利性教育机构。民办教育促进法修正案三审通过后,允许民办学校自主设立营利性或非营利性,意味着培训机构可以选择到工商部门登记为营利性质,为下一步资产证券化扫清法律障碍。

针对民办教育领域出现的新情况新问题,2016年,《中华人民共和国民办教育促进法》进行修订。此后,教育部启动了民办教育促进法实施条例的修订。

校外教育培训是学校教育的有益补充,对培养学生兴趣特长、拓展综合素质具有积极的作用。民办教育培训机构纳入教育行政部门监管以后,由于相关政策尚未理顺,在实践过程中面临着诸多困境。

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看点一:扶持民办教育发展

(一)民办教育培训机构治理陷入多头管理的困局

这对于教育资产证券化的主要意义在于:明确了教育资产的权属关系,消除了教育资产证券化的障碍,未来教育或将迎来教育资产证券化的大潮,越来越多的教育资产或将登陆资本市场。

记者梳理发现,为扶持民办教育发展,修订草案明确了政府补贴生均经费、税收优惠和公共服务价格优惠、用地优惠、分担教职工社会保障资金等政策,并允许金融机构在风险可控前提下开发适合民办学校的金融产品。

新的《民办教育促进法》修改之前,“教育培训机构的管理体制呈现一种‘九龙治水’的格局,主管部门多头,不仅包括教育、民政、工商、农业、卫生、交通、财政、建设等政府部门,还有行业协会和企业”。“监管机关往往存在人员力量不足或者执法水平、能力不足的现象,而且多头管理的情况,监管部门很难明确自身的权力界限。”按照《中华人民共和国行政许可法》中“谁审批谁监管、谁主管谁监管”的原则,审批机关对民办教育培训机构具有监督管理的权力,但在实践中,这些培训机构一旦出现违法违规行为,媒体、社会均要求教育行政部门拿出处理意见。新的《民办教育促进法》颁布以后,实施学历教育、学前教育、自学考试及其他文化教育的民办学校,由教育行政部门审批。民办教育培训机构属于“其他文化教育的民办学校”,按照新法,监管主体为教育行政部门,但新法对“其他文化教育”究竟包括哪些类型的培训机构并没有说明,科技创新、研学营地、外语培训、早教等均以未成年人为主要培训对象,但业务范围涵盖了文化、科技、体育等部门的管辖范围,这些是否都要纳入教育行政部门的监管存在着较大的争议。由此,各地对新法的理解和贯彻也存在较大差异,部分省市只将与升学考试相关的学科教育类辅导纳入监管范围,还有一部分省份将“其他文化教育”的范围界定较为宽泛,除了学科辅导以外,还将中小学生的兴趣培训,如体育、美术、舞蹈等纳入监管范围。

二、幼教行业在法改中受益较多

教育部有关负责人介绍,送审稿审慎放开民办学校融资,规定举办者可以依法募集资金举办营利性民办学校,即可以依法发行股票、债券以及设立公益性基金等方式进行募资。在普遍扶持的基础上,对非营利性民办学校予以进一步倾斜,突出鼓励举办非营利性学校的导向。

(二)分类管理政策缺乏民办教育培训机构支持基础

幼教与民办高校、国际学校等领域在民办教育修法中受益程度最高,详见下图:

看点二:完善民办学校设立与审批制度

根据新制度经济学的理论观点,政策的顺利推进很大程度上需要利益相关者享有共同的认知模式和行为图式。新法规定民办学校实行分类管理,可以自主选择营利性或非营利性,新法的适用范围涵盖培训机构。新东方、好未来等大型培训机构已经在美国挂牌上市,按照我国法律,只有选择营利性才能实现办学结余的分配,才能在资本市场融资,义务教育阶段也不能选择营利性民办学校,这类机构通常采用可变利益实体的架构绕道上市实现融资目的。已上市培训机构市场属性明显,目前对通过VIE架构境外上市的企业还存在法律监管空白,如何对待培训机构从事义务教育阶段的课外辅导也无法可依。因此,这类机构普遍认为实行营利性和非营利选择对培训机构没有实际意义。对于中小型培训机构来说,一半左右愿意选择非营利性。基于新法规定,非营利性民办学校享受与公办学校同等的税收优惠政策、土地政策以及差别化的扶持政策。中小型培训机构大多轻资产,在人流较大的商场或写字楼租房成为主要的发展模式,选择非营利性后进行资产清算并不涉及土地问题,企业所得税和增值税等能享受公办学校同等待遇。尚未上市的培训机构缺乏证监会、股民、媒体等监督,基于理性经济人假设,会倾向于表面上顺从国家制度规定享受政策红利,实则利用关联交易、作平账目等方式套取机构财产。因此,这类机构倾向于利用分类管理政策寻找寻租空间。

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修订草案完善了民办学校设立与审批制度,明确外商投资企业及外方为实际控制人的社会组织不得举办、参与举办或者实际控制实施义务教育的学校;公办学校不得举办或者参与举办营利性民办学校。公办学校举办或者参与举办非营利性民办学校的,应当经主管部门批准,并不得利用国家财政性经费,不得影响公办学校教学活动,不得以品牌输出方式获得收益。

(三)前置审批与一点一证的管理模式脱离民办教育培训机构发展实际

对于本身税务、机制等处理较为模糊的幼儿园领域,资产证券化一直存在障碍。新版民促法的通过,让民办教育机构可选择登记为营利性教育机构,消除资产证券化障碍。总体而言,新法对幼儿园、民办高校等盈利能力强,且缺乏整合和资本推动的行业来说,是一波整合的机会,在整合中或将出现规模较大的龙头企业。

同时,修订草案明确了民办学校决策机构负责人、法定代表人的条件,规定决策机构的人员组成,对民办学校监事机构的设立提出要求。

按照《营利性民办学校分类登记实施细则》规定,民办教育培训机构要先取得办学许可证,然后到工商部门进行登记办理营业执照,这在实践中带来了一系列的问题。第一,民办教育培训机构与学历民办学校发展模式有着较大的差异,大部分培训机构是先租赁教室、招收学生后逐渐扩大规模,要求“前置审批”与培训机构发展规律不符合,同时也违背了新法规定“筹设期不得招生”的规定。第二,按照新法,现有的培训机构也存在着理论上的“合法性”问题,大多机构在工商部门登记为教育咨询公司实际上却从事教育培训,没有教育行政部门颁发的办学许可证,属于“违法办学”。现有培训机构如何补办办学许可证,在多长时间内完善手续,如不履行所承担法律责任等都没有明确。第三,培训机构多点办学,一点一证模式增加管理成本。新的民办教育促进法实施条例尚未出台,培训机构办学许可证的发放与管理无法可依,在政策执行中有地方要求一个教学点办理一张办学许可证,这就意味着每个教学点要有独立的法人、办理独立的账户、国税、地税等,每年每个教学点将要花费三个月到半年时间进行年审,而且要配备更多的教育行政人员,增加培训机构的人力成本和时间成本。

三、对现有民办学校举办者的权益给予保障

看点三:保障民办学校办学自主权

(四)民办教育培训机构准入标准缺乏科学的制定依据

新版的《民办教育促进法》指出,民办学校举办者在学校终止的时候可以依法获得相应的补偿或者奖励,并明确了举办者依据学校的章程,参与学校办学和管理的权利等等,这有利于建立稳定发展的一个制度环境。

修订草案从四个方面进一步保障民办学校办学自主权。

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